2019-03-07
作者：中國日報
劉漢元代表提出應明確可再生能源發展方向 制定更具前瞻性的發展目標
全國人大代表劉漢元提出，去年12月3日，在聯合國新一輪氣候大會上，聯合國秘書長古特雷斯指出，當前各國的自主減排承諾已不足以實現《巴黎協定》設定的2030年氣候目標，需將現有水平提升3倍，才能實現將全球升溫控制在2度以內的目標，若想實現1.5度目標，各國的自主減排承諾則需提升5倍。在隨后召開的G20峰會上，中國國家領導人也表示不折不扣履行在《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中的承諾，強化2020年前行動力度，推動全球綠色低碳轉型。加快推進新一輪能源革命，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。然而，當前國家相關部門對可再生能源產業發展的重要性認識還不夠到位，未能從能源革命和國家戰略的高度，進行有效統籌規劃、科學引導產業發展，產業政策及發展目標難以滿足我國能源結構優化升級的需要。
2016年12月，國家有關部門針對可再生能源發展先后密集出臺三份重要規劃文件，分別是《可再生能源發展“十三五”規劃》、《能源發展“十三五”規劃》和《能源生產和消費革命戰略2016-2030》。三份國家層面出臺的權威規劃文件，都為我國2020年非化石能源消費占比設定了15%的奮斗目標。然而，本應作為積極引領、指導產業發展的綱領性文件，卻與產業和市場層面的實際發展產生了明顯偏差。截止到2017年底，非化石能源消費占一次能源消費總量比重已達到14.2%，已經非常接近2020年15%的目標，這距離三份規劃文件出臺僅一年時間。我國可再生能源產業的發展也面臨著同樣的問題。2007年，國家在規劃光伏產業發展目標時，提出2020年裝機總量達到180萬千瓦，此后歷經4次調整，最終確定到2020年底太陽能發電不低于1.1億千瓦。但截止2018年底，我國光伏裝機總量就已達1.7億千瓦。不難看出，我國可再生能源產業的發展遠遠走在了規劃前面。因此，及時調整并制定更具前瞻性的可再生能源發展目標，無論從積極引導產業健康發展的角度，還是加快推動我國能源革命，實現綠色可持續發展都具有十分緊迫且重要的意義。
當前，全球主要發達經濟體都紛紛制定并不斷提升可再生能源發展目標。美國經濟總量最大、能源消費量最多的加州，2017年已提前3年實現可再生能源發電比例超過33%的目標，計劃到2030年一次能源50%以上來自可再生能源、2040年達到100%，并于去年9月再度立法將2030年的目標提前到2025年完成；德國2017年全國可再生能源發電占比達到33.1%，計劃到2050年實現總發電中可再生能源占80%以上；法國計劃到2050年全國電力全部來自清潔能源。英國于2015年12月關閉了最后一家煤礦，并宣布近期將關閉國內所有的燃煤電廠，作為世界上第一個開創煤電使用的國家，或將成為第一個告別煤炭的國家。上述國家無一例外，光伏發電都是其可再生能源的第一主角，每個國家使用的大都是中國制造的光伏產品。
事實上，目前以光伏為代表的可再生能源，已經完全具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。近十多年來，在全體從業者的前仆后繼、艱苦努力下，我國光伏產業實現了從一路追趕、齊頭并進，到全面超越歐美日韓等光伏強國的華麗轉身，推動我國光伏產業一騎絕塵，占據了全球70%以上的市場份額。麥肯錫的研究報告顯示，中國光伏產業一騎絕塵，遙遙領先于美歐日韓，牢牢執住了行業發展的牛耳，成為了比肩高鐵的“國家名片”之一。無論是解決國內霧霾問題、環境和資源不可持續問題，推動我國高質量發展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發達國家跨過先污染后治理的老路，光伏產業都足以支撐我國制定更加積極的可再生能源發展目標。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、制定更積極的可再生能源發展目標，非化石能源占比2020年達到20%、2030年30%、2050年超過50%；2、制定具體可操作的配套實施方案，增強規劃執行的剛性；3、減免可再生能源稅費，加快我國能源轉型步伐。
在《關于減輕光伏發電企業稅費負擔》的建議中，劉漢元代表談到，隨著化石能源的長期開采和使用，一方面資源的不可持續問題已日益凸顯，另一方面全球氣候變暖、環境壓力不斷加大，空氣質量問題持續困擾著我國許多地區，加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。與此同時，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。然而，去年5月31日，因補貼缺口擴大等原因，有關部門突然下發通知，將下半年光伏發電規模壓縮到原來的三分之一以下，6月1日立即執行，給整個產業帶來系統性風險，新能源上市公司連續跌停，市值損失3000多億；許多企業被迫停產，關停產資產規模超過2000億，行業遭受重創。正是這樣一個應予鼓勵和扶持發展的戰略性新興產業，一段時期以來，卻背負了沉重的稅費負擔，成為了阻礙行業不需要補貼、實現真正市場條件下平價上網并持續健康發展的最主要原因之一。
他談到，長期以來，我國光伏產業鏈上、中、下游各環節都被全額征收各項稅費，主要包括25%的企業所得稅、16%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等多種稅費，如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。僅從光伏發電端來看，每度電負擔的稅費就已經達到1毛3分到1毛7分。
目前，根據現行上網電價結合光伏發電項目數據平均測算，企業實際繳納的度電增值稅達到6分到8分。企業獲得貸款后，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅，加重了企業稅費負擔。基于此，國家制定了相關政策，旨在減輕光伏企業的現實稅負壓力，如財政部、國稅總局于2013年9月下發了《關于光伏發電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號），對光伏發電收入實行增值稅即征即退50%的政策。對此項政策，部分媒體解讀為光伏行業的一大利好消息，但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報期長，設計系統壽命25年，要靠多年的發電銷售收入逐步收回投資。從財務角度看，一般光伏電站的進項稅額需5至6年才能抵扣完，才可能繳納增值稅。但我國光伏發電從2013年起才開始真正成規模態勢發展，2014到2018年是發展的高速期。由此看來，只有極少數經營很好的企業，才可能在2018年左右享受此優惠政策，大多數企業無法切實享受。因此，該政策的初衷是好的，但實際執行效果卻并未達到制定的初衷。
同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發電項目，國家已制定并下發了多項增值稅減免政策。如財稅〔2009〕9號文件第二條第（三）項明確規定，縣級及縣級以下裝機容量為5萬千瓦以內（含5萬千瓦）的小型水力發電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅，此后又出臺文件將“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”，進一步減半征收小型水利發電項目的增值稅，切實減輕了水力發電企業的稅負。
此外，因光伏產業鏈各環節都需要大量固定資產投入，資金占用量大、占用時間久、投資回報期長，因此不僅取得融資授信較為困難，額度空間也小。同時，光伏發電為重資產投入，大多數項目留存了大額期末留抵稅額，據不完全統計，從項目投建環節看，留抵稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，無疑增加了資金占用，加重了光伏發電企業的資金壓力。2018年6月27日，財政部、國稅總局下發了財稅〔2018〕70號文件，對部分行業企業退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業。其中，電網企業是指取得電力業務許可證（輸電類、供電類）的全部電網企業，光伏發電項目因其屬于發電企業（電力業務許可證為發電類），未納入此次退稅范圍。但由于光伏企業面臨前文提到的巨大資金壓力，存在退稅的緊迫需求。
為扶持我國光伏發電行業發展，財政部、國稅總局還于2008年下發財稅〔2008〕46號文，對符合政府規定的光伏發電企業，從項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業的發展。但根據光伏產業發展趨勢判斷，行業去補貼化將成必然，平價上網時代即將到來，上述三年免征、三年減半征收所得稅的政策，雖然起到了一定的減負作用，但該定期減免優惠在無補貼項目面臨的成本壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發電企業仍面臨嚴峻的生存危機。
2018年以來，在黨中央、國務院持續優化營商環境和減稅降費的總體部署下，一系列普惠性減稅降費政策相繼出臺并有效實施，切實減輕了企業稅費負擔，對中國經濟長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。但目前，光伏產業等應予以鼓勵和重點扶持發展的戰略性新興產業，也僅享受到普惠性政策，未能明顯緩解綜合稅費負擔較重問題，亟待有產業傾斜導向的減稅降費政策出臺，推動光伏產業持續健康發展，助力平價上網時代早日帶來，從而加快我國能源革命進程。同時，以目前我國財力來看，完全有條件支撐對光伏發電稅費的減免，其對財政收入的影響微乎其微。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策，將光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍；2、實現企業利息成本進項稅可抵扣，并將光伏發電企業納入增值稅期末留抵稅額退還范圍；3、對光伏發電無補貼項目實行所得稅免稅政策。