2021-03-01
作者：中國能源報
本次兩會期間，十一屆全國政協(xié)常委、全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元先生恪盡代表職守、認真履行職責，積極建言獻策，參與國是，反映社情民意，并主要針對制定更具前瞻性的可再生能源發(fā)展目標、減輕光伏發(fā)電企業(yè)稅費負擔、解決光伏發(fā)電補貼拖欠、理清并優(yōu)化光伏發(fā)電行業(yè)管理方式等方面問題進行了認真思考和仔細調研，并提出相關的建議。
劉漢元代表談到，自工業(yè)革命以來兩百余年的時間，以煤炭、石油、天然氣為代表的化石能源，有力推動了人類歷史文明進程，但化石能源的持續(xù)使用，也在透支著人類的未來。全球氣候變暖導致的自然災害頻發(fā)，霧霾問題及資源的不可持續(xù)問題，已成為當前全人類共同面臨的巨大挑戰(zhàn)。加快推動可再生能源發(fā)展，加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。當前，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發(fā)展、實現(xiàn)能源根本轉型的總體條件。隨著產業(yè)規(guī)模不斷擴大，技術不斷迭代升級，近十年來光伏發(fā)電成本已下降了90%以上，在全球許多國家和地區(qū)已成為最經濟的發(fā)電方式，并連續(xù)三年占到全球新增可再生能源裝機容量的一半以上，這其中絕大部分光伏設備都是中國制造。
他指出，2017年10月，沙特阿拉伯報出1.79美分/千瓦時的25年長期合同電價，創(chuàng)造了當時光伏發(fā)電價格的最低記錄。2019年，巴西、阿聯(lián)酋、葡萄牙又相繼報出1.75美分/千瓦時、1.69美分/千瓦時、1.64美分/千瓦時中標電價。2020年1月，該記錄被再度刷新，卡塔爾報出1.57美分/千瓦時的價格，約合人民幣0.11元/千瓦時，成為目前全球光伏電站最低中標電價。與此同時，我國光伏發(fā)電價格也有了大幅降低，在光照條件好的部分中西部省份，價格已經等于或者低于煤電價格。目前，我國新增光伏裝機項目約有2/3已實現(xiàn)平價上網，預計到2021年將全部實現(xiàn)平價上網。作為全球光伏制造和應用第一大國，我國本應具備絕對的成本優(yōu)勢，但由于國外的稅費、財務費用、土地租金和其他相關費用較國內更低，光伏發(fā)電較國內更具成本優(yōu)勢。其中，稅費負擔成為了制約我國光伏發(fā)電全面實現(xiàn)平價上網的最主要因素。
他介紹到，長期以來，我國光伏產業(yè)鏈上、中、下游各環(huán)節(jié)都被全額征收各項稅費，主要包括25%的企業(yè)所得稅、13%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等多種稅費，如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。僅從光伏發(fā)電端來看，每度電負擔的稅費8分到1毛，高達上網電價的19%到22%，超過發(fā)電成本的40%。對比來看，許多歐美國家對光伏產業(yè)的稅收扶持力度更大、針對性更強，也更具有延續(xù)性，比如德國對太陽能發(fā)電直接免征增值稅，并允許設備投資額的12.5%-27.5%進行稅額抵免；美國對于使用光伏發(fā)電系統(tǒng)的法人和居民，允許設備投資額的30%進行稅額抵免。
目前，根據(jù)現(xiàn)行上網電價結合光伏發(fā)電項目數(shù)據(jù)平均測算，企業(yè)實際繳納的度電增值稅達到3分到4分，實際稅負超過8%。近年來，國家制定了相關政策，旨在減輕光伏企業(yè)的稅費壓力，如財政部、國稅總局于2013年9月下發(fā)的《關于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號），對光伏發(fā)電收入實行增值稅即征即退50%的政策，后于2016年7月下發(fā)文件延續(xù)了該政策，執(zhí)行時間至2018年12月31日截止，到期后至今仍無新的延續(xù)性政策出臺。
對此項政策，部分媒體解讀為光伏行業(yè)的一大利好消息，但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報期長，設計系統(tǒng)壽命25年，要靠多年的發(fā)電銷售收入逐步收回投資。從財務角度看，一般光伏電站的進項稅額需五到六年才能抵扣完，才可能繳納增值稅，才有可能適用即征即退50%政策。但我國光伏發(fā)電從2013年起才開始真正成規(guī)模態(tài)勢發(fā)展，近六年是發(fā)展的高速期。由此看來，只有較少經營很好的企業(yè)，才可能從2018年左右陸續(xù)開始享受此優(yōu)惠政策，大部分企業(yè)還未開始享受該項稅收優(yōu)惠，政策就已經不再延續(xù)執(zhí)行。因此，該政策的初衷是好的，但實際執(zhí)行效果卻并未達到預期。
他提出，同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發(fā)電項目，國家已制定并下發(fā)了多項增值稅減免政策。如財稅〔2009〕9號文件明確規(guī)定，縣級及縣級以下小型水力發(fā)電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅。此后，財稅〔2014〕57號文件又規(guī)定將“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”，進一步減半征收小型水利發(fā)電項目的增值稅，切實減輕了水力發(fā)電企業(yè)的稅負。同樣作為可再生能源的光伏發(fā)電，目前卻仍承擔著超過8%的增值稅實際稅負。
此外，因光伏產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)都需要大量固定資產投入，資金占用量大、占用時間久、投資回收期長，加上企業(yè)融資難、融資貴，因此利息成本占據(jù)了項目成本的很大比例。但與利息成本對應的增值稅卻無法取得進項稅額可以抵扣，無疑進一步加重了企業(yè)的稅費負擔。
同時，光伏發(fā)電為重資產投入，絕大多數(shù)項目均形成了大額期末留抵稅額。據(jù)不完全統(tǒng)計，從項目投建環(huán)節(jié)看，進項稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，形成了大額資金占用，加重了企業(yè)的資金壓力。2018年6月，財政部、國稅總局下發(fā)了財稅〔2018〕70號文件，對部分行業(yè)企業(yè)退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務業(yè)和電網企業(yè)，光伏發(fā)電項目因屬于發(fā)電企業(yè)，未納入此次退稅范圍。2019年3月，財政部、稅務總局、海關總署聯(lián)合下發(fā)的〔2019〕39號公告，決定自2019年4月1日起試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，對符合條件的企業(yè)新增加的期末留抵稅額，按60%比例予以退還。但該政策也未能解決已建成光伏發(fā)電項目的存量期末留抵稅額的消化問題。因此，既有發(fā)電項目的大額存量留抵稅額造成的資金占用壓力，仍然是行業(yè)普遍面臨的難題。
他還談到，為扶持我國光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展，財政部、國稅總局還于2008年下發(fā)財稅〔2008〕46號文，對符合政府規(guī)定的光伏發(fā)電企業(yè)，從項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業(yè)的發(fā)展。但根據(jù)光伏產業(yè)發(fā)展趨勢判斷，行業(yè)去補貼化已是必然，平價上網時代即將到來，該政策雖然起到了一定的減負作用，但在無補貼項目面臨的成本壓力、稅費壓力、資金壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發(fā)電企業(yè)仍面臨嚴峻的生存危機。
2018年以來，在黨中央、國務院持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境和減稅降費的總體部署下，一系列普惠性減稅降費政策相繼出臺并有效實施，切實減輕了企業(yè)稅費負擔，對中國經濟長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。光伏產業(yè)作為國家應予鼓勵和重點扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，在享受普惠性政策的同時，亟待有產業(yè)傾斜導向的減稅降費政策出臺。以目前我國財力來看，完全有條件支撐對光伏發(fā)電的稅費減免，其對財政收入的影響微乎其微。
針對以上問題，劉漢元代表提出，在當前經濟形勢下，為進一步減輕光伏發(fā)電企業(yè)負擔，實現(xiàn)保市場主體、穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)的目標，推動產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，助力全面平價上網時代早日到來，從而加快我國能源革命進程，有如下建議：
一是參照小型水力發(fā)電項目的增值稅繳納政策，將光伏發(fā)電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍；對光伏發(fā)電增值稅即征即退50%的政策盡快予以延續(xù)，并參照財稅〔2015〕74號文件關于風力發(fā)電增值稅即征即退50%的規(guī)定，暫不設定政策終止期。
二是實現(xiàn)利息成本進項稅額可計算抵扣。建議持續(xù)深化增值稅改革，解決抵扣難點問題，參考購進農產品進項稅額計算抵扣的方式，允許企業(yè)依據(jù)實際支出的利息費用，按貸款服務6%的稅率比例，計算可以抵扣的進項稅額。
三是對光伏發(fā)電企業(yè)實行存量期末留抵稅額退還。建議在實行增量留抵退稅的同時，對未享受存量留抵退稅的光伏發(fā)電企業(yè)實行一次性退稅，進一步減輕企業(yè)資金壓力。
四是對光伏發(fā)電無補貼項目實行所得稅免稅政策。建議在對有補貼光伏發(fā)電項目執(zhí)行三年免征、三年減半征收所得稅政策的同時，對無補貼項目免征所得稅。